Alex Brenninkmeijer, de Nationale ombudsman:

'Behoorlijk handelen is meer dan bejegening'

Sinds oktober 2005 is prof. dr. Alex Brenninkmeijer de Nationale ombudsman. In die hoedanigheid vestigt hij net als zijn voorgangers de aandacht op het belang van behoorlijk handelen. Brenninkmeijer: 'Ik plaats behoorlijk handelen naast rechtmatig handelen. En behoorlijk handelen is meer dan alleen bejegening'.
Door: Wil Wijngaards
De visie van Brenninkmeijer op het belang van behoorlijk handelen werd in het jaarverslag van 2005 voor het eerst duidelijk gemaakt met het Ombudskwadrant (zie figuur 1). Daarin wordt de verhouding tussen rechtmatig en behoorlijk handelen in een bepaalde situatie weergegeven. Dit model bleek al snel aan te spreken en bij te dragen aan het debat over de betekenis van behoorlijk bestuur. Brenninkmeijer: 'Veel klachten vinden hun oorsprong in het overdreven zakelijke, rechtmatig handelen van professionals. Burgers willen echter vooral dat zij serieus worden genomen. Zij willen dat naar hen wordt geluisterd, dat zij op tijd worden geholpen en dat een besluit begrijpelijk is. Dat zijn allemaal aspecten die niet de inhoud van een besluit raken, maar vooral de manier waarop daarover gecommuniceerd wordt. Het Ombudskwadrant maakt bij klachten inzichtelijk waar de pijn zit. Is handelen bijvoorbeeld wel rechtmatig geweest maar niet behoorlijk? Dan wordt dit handelen in veel gevallen ervaren als onverschillig en arrogant. In de ideale situatie is sprake van zowel rechtmatig als behoorlijk handelen. Dat is het moment dat ook niet meer sprake is van een verticale maar van een horizontale relatie. De 'onderdaan' kan dan een volwaardige rol als burger gaan spelen.'

Behoorlijkheidsnormen

Dat klinkt logisch, maar hoe bepaal je nu wat behoorlijk gedrag is? Brenninkmeijer: 'Tijdens de ambtsperiode van mijn voorganger is een boek verschenen waarin alle behoorlijksnormen staan benoemd die bij beoordelingen door de Nationale ombudsman worden gehanteerd. Die normen zijn opgesteld aan de hand van de ervaringen die gedurende 25 jaren door de Nationale ombudsman zijn opgedaan. Wij hebben deze normen ook benoemd in een handzame Behoorlijkheidswijzer*. Het gaat uiteindelijk om ruim 20 behoorlijkheidsvereisten die samen een soort gedragscode vormen. Deze vereisten hebben betrekking op zaken als grondrechten van burgers, op materiële behoorlijkheid zoals redelijkheid, op formele behoorlijkheid zoals hoor en wederhoor en op zorgvuldigheid. Behoorlijkheid is dus veel meer dan alleen bejegening. Het gaat ook om actieve en adequate informatievoorziening, om het eerbiedigen van privacy etc.'

Arbeidsdeskundig handelen

U bent als oud vice-voorzitter van de Centrale Raad van Beroep bekend met het werkterrein van arbeidsdeskundigen. Als gevolg van allerlei beleidswijzigingen komen met name de UWV -arbeidsdeskundigen soms in een spagaat te zitten. Zij worden gedwongen rechtmatig te handelen maar dat gaat soms ten koste van de behoorlijkheid. Hoe kijkt u daar tegenaan? Brenninkmeijer: 'Arbeidsdeskundigen zijn bij uitstek professionals waarbij de behoorlijkheid voorop dient te staan. Zij hebben aan de ene kant te maken met de directe gevolgen van nieuw politiek beleid en aan de andere kant met de directe gevolgen daarvan voor de mensen waar het om gaat. Het is daarom voor arbeidsdeskundigen essentieel dat zij goed communiceren. Goede communicatie maakt besluiten aanvaardbaar. Maar het is logisch en voorspelbaar dat die positie van de arbeidsdeskundigen spanningen oplevert. Van arbeidsdeskundigen wordt veel gevraagd. Ik vind echter dat een professional nooit zijn professionaliteit mag verloochenen. Daarbij moet de professional snappen dat met beleid ook tijd en geld gemoeid is en beleidsmakers moeten realistisch zijn. Helaas is het een bekend gegeven dat er soms sprake is van een kloof tussen beleid en uitvoering.'

UWV

Hoe kijkt u tegen de huidige situatie bij UWV aan? In het interview met uw voorganger kwam naar voren dat er sprake was van een schrikbarende toename van het aantal klachten over UWV. Is daar inmiddels verandering in gekomen? 'Ja, daar is zeker sprake van een kentering. Wij zien dat het aantal klachten over UWV afneemt. Er is nog steeds sprake van een aantal ernstige problemen, denk daarbij bijvoorbeeld aan ICT en tijdigheid, maar er zijn zeker ook positieve ontwikkelingen bij UWV te bespeuren. Ik bewonder het innovatieve karakter van een aantal initiatieven zoals bijvoorbeeld het project De buitenwereld. Dat project is erop gericht UWV medewerkers het belang van klantgericht werken in te laten zien De bovenste verdieping van het hoofdkantoor van het UWV in Amsterdam is ingericht als de wereld van de klanten. Alle UWV medewerkers brengen een bezoek aan die verdieping zodat zij de ervaringswereld van klanten beter leren begrijpen. Daarnaast vind ik dat UWV de behandeling van interne en externe klachten inmiddels veel beter op orde heeft. Er wordt meer gestreefd naar oplossingen die buiten de juridische sfeer blijven. Ik heb UWV ook de aanbeveling gedaan om meer gebruik te maken van mediation.'

Mediation

Waarom heeft u die aanbeveling gedaan? Was daar aanleiding voor? Brenninkmeijer: 'Er was inderdaad sprake van een aantal klachten over verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen. Als Nationale ombudsman kon ik echter niet in kaart brengen wat er nu precies was gebeurd. Daardoor moest ik me van een oordeel onthouden. Omdat dat geen bevredigende oplossing was, is aangeraden om met elkaar aan tafel te gaan zitten om de ontstane situatie te bespreken. Toen bleek dat een hoop problemen waren te herleiden tot communicatiestoornissen. Voor de betrokkenen bleken dit bevredigende trajecten te zijn. Daar zit denk ik ook het grootste voordeel van mediation. Het geeft de betrokkenen zelf een goed gevoel. Een uitspraak van de Nationale ombudsman, maar ook van een tuchtcollege als SRA, heeft voor de beroepsgroep zelf weliswaar een grote meerwaarde, maar voor de betrokkenen is het dan eigenlijk te laat. Mediation helpt om erger te voorkomen. En uiteindelijk kan ook de beroepsgroep leren van de ervaringen die met mediation worden opgedaan.'
Contextnormen
Ervaringen die worden opgedaan door het doen van uitspraken, maar ook ervaringen die met mediation worden opgedaan, kunnen leiden tot nieuwe inzichten. Dit geldt voor de Nationale ombudsman en ook voor SRA. Hoe gaat de Nationale ombudsman met deze nieuwe inzichten om? 'De behoorlijksnormen die de Nationale ombudsman hanteert zijn voortdurend in ontwikkeling. ' aldus Brenninkmeijer, 'Iedere uitspraak levert nieuwe inzichten op over specifieke situaties. Wij zijn daarom sinds kort ook overgegaan tot het vastleggen van zogenaamde contextnormen. Dat zijn als het ware de verbijzonderingen van de door ons gehanteerde behoorlijksheidsnormen. Door deze bijzondere situaties vast te leggen ontstaat op een gegeven moment een patroon waarop je weer een nieuwe norm kunt baseren. Vervolgens kan de behoorlijkheidswijzer weer worden uitgebreid. Op die manier dragen de uitspraken die de Nationale ombudsman doet bij aan het continu verbeteren van de gedragscode voor de overheid.'

*De behoorlijkheidswijzer kan worden gedownload op de website van de Nationale ombudsman: www.nationaleombudsman.nl